麻辣财经：保障重点项目资金，需“两条腿”走路

紫腾辉

中央经济工作会议指出，积极的财政政策要加力提效，实施更大规模的减税降费，较大幅度增加地方政府专项债券规模。
积极的财政政策 " 加力 "，体现在实施更大规模的减税降费和增加支出规模，" 提效 " 体现在提高财政资金配置效率和使用效益。
今年的财政赤字率是多少，社会上有不少猜测，专家也提了不少建议。尽管财政赤字率会不会突破 3%，还有待今年两会上揭晓，但较大幅度增加地方政府专项债券规模，已是板上钉钉。
地方政府债券，分为一般债券和专项债券两种。一般债券纳入公共财政预算，用于弥补赤字；而专项债券则纳入政府性基金预算，主要是为公益性项目建设筹集资金。所以，今年较大幅度增加专项债券规模，就是为重点项目准备 " 粮草 "。
而且，为保障重点项目资金需求，发挥政府债券资金对稳投资、扩内需、补短板的重要作用，这次还真是 " 兵马未动，粮草先行 "，地方政府债券发行提前啦 !
日前，第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议决定，授权国务院提前下达 2019 年地方政府新增一般债务限额 5800 亿元，新增专项债务限额 8100 亿元，合计 13900 亿元。
这个决定非常重要。因为按照预算法，地方政府举债只有一条路，就是发行地方政府债券。但地方政府发债券，并不是想发多少发多少，而是有 " 天花板 " 限制的。这个 " 天花板 " 就是 " 地方政府债务限额 "，是要经全国人民代表大会批准的。
每年地方政府债务限额，需要在当年 3 月由全国人民代表大会批准。其实每年都是如此，已经形成了惯例。确定了当年新增债务限额后，再分解到各省也需要一定时间。等到各项工作落停，地方政府债券开始发行的时候，差不多得五六月份了，小半年的时间已经过去了。筹集的资金用到重点项目建设上，基本上要到下半年了。
重点项目建设急需资金，越快到位越好。为了解决 " 时间差 " 的问题，全国人大常委会决定，在 2019 年 3 月全国人民代表大会批准当年地方政府债务限额之前，授权国务院提前下达 " 债务限额 "。地方政府就可以在这个 " 限额 " 之内，抓紧债券发行，加快资金使用。
不仅如此，这个决定还授权国务院在 2019 年以后年度，在当年新增地方政府债务限额的 60% 以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额，包括一般债务限额和专项债务限额。授权期限为 2019 年 1 月 1 日至 2022 年 12 月 31 日。预算报告和草案经全国人民代表大会批准后，地方政府新增债务规模应当按照批准的预算执行。
也就是说，今后 4 年都将按这个模式操作，地方政府债券发行和使用进度都将明显加快。这有利于更好发挥积极的财政政策作用，保持经济持续健康发展。
那么，一般债券和专项债券，分别对应的是哪些项目？专家介绍，对没有收益的公益性项目发行一般债券融资，主要依靠一般公共预算收入偿还，纳入一般公共预算管理；对有一定收益的公益性项目发行专项债券融资，以对应的政府性基金收入或专项收入偿还，纳入政府性基金预算管理。
" 积极的财政政策要加力提效，加力是指实施更大规模减税降费，并较大幅度增加地方政府专项债规模；提效是指进一步提高财政资金的使用效率和使用效益。" 中国财政科学研究院副院长白景明说，加力和提效两者的结合点，是体现稳中求进的经济工作总基调，化解更大力度的减税增支带来的财政收支矛盾。
" 积极的财政政策加力，不是无边界放水，而是精准发力。" 白景明认为，2019 年继续扩张财政支出，但不走大幅提高赤字率道路。具体讲，就是有保有压。保是指继续加大扶贫、社保、环保等投入，来提升保障水平，增加科技创新等投入，来助力结构调整。压是指通过主动调减一般性支出，来压低公共产品供给成本。
稳投资、扩内需、补短板，政府与社会资本要形成合力
" 加强基础设施建设，需要地方政府加大资金投入，增加专项债发行可能是未来的主要方式。" 国家行政学院教授冯俏彬认为，稳投资主要有两招，除了通过地方政府专项债券筹集建设资金，还可以通过 PPP 模式实现。在经过一轮大清理之后，目前 PPP 项目库中的项目质量已有很大提高，这客观上为新一轮积极财政政策的实施，提供了充足的项目储备。
"PPP 项目本质上是一个投资项目，必须要遵循投资项目最基本的规则。要鼓励地方政府拿出切实可行的好项目来，鼓励社会资本开动脑筋、贡献智慧，挖掘项目本身的市场潜力，开发更多自身具有稳定现金流的项目。" 财政部金融司司长王毅认为。
"PPP 的功能，从微观上是一种投融资功能，从宏观上是一种治理方式现代化，从中观上是改革，是发展问题。" 中国财政学会 PPP 研究专业委员会副主任委员彭程说，在新型城镇化和工业化的关键时期，城市化建设需要可持续。工业化建设也需要城镇化支持，任何项目落地都要相应的基础设施和基础的配套。尤其是现在产业结构变化非常快，有很多产业今年是是盈利的，明年可能就饱和，再过两年可能就淘汰了。怎么解决产业化和城镇化两层皮、不融合的问题？开发性 PPP 是解决这个问题的有效方法。
中国国际工程咨询有限公司研究中心主任李开孟认为，开发性 PPP 着眼于长远的发展，强调基础设施带动相关的产业的发展，因为基础设施项目它就是一个开发性项目。像世界银行、亚洲开发银行、亚投行它所提供的金融工具也被称为是开发性金融工具，它资助的对象也都是基础设施项目。而开发性金融的重要目的，是实现社会发展目标，弥补体制机制的薄弱环节以及市场失灵的现象，是政策性金融的深化和发展。
在日前举行的 " 全球 PPP50 人 " 论坛上，北京大学 PPP 研究中心主任孙祁祥教授表示，PPP 模式的生命力就在于，它将政府所追求的公平目标与社会所追求的效率目标，通过风险公担、利益共享的机制结合起来。只要机制设计得当，政府和社会的伙伴关系就可以形成一个良好的互补关系，使政府在宏观调控、资源运用以及公共服务监督管理经验等方面的优势，与社会资本在技术、运营、管理方面具有的优势结合起来，实现一种优势的叠加，由此激发市场的活力，提升政府管理的效能，发挥协同效应，提供更多、更好的公共品。
消除贫困、改善民生，是 PPP 改革提升人民获得感的重要体现。" 北大 PPP 指数报告 " 建议，在借鉴国际良好经验并总结国内发展现状的基础上，需要探索 PPP 推动国内外减贫脱贫的重要机制，让改革成果惠及更多人民。改善当前绝对贫困人口生活和发展现状，使贫困人口有机会享有优质的公共产品和服务，有利于提高全社会总福利。在扶贫领域引入各方力量，并积极探索相互之间有效的合作模式，是激发社会潜能的关键所在。
" 从宏观层次看，要构建 PPP 行稳致远的长效机制。不能在经济热、防范债务风险的时候，把 PPP 视为洪水猛兽，把 PPP 项目当成堆积地方政府隐性债务风险的罪魁祸首；在经济下行有压力的时候，又把 PPP 当成拉动投资的工具。" 财政部金融司司长王毅强调，PPP 本源是提高公共服务供给质量和效率，不是简单的融资工具。PPP 关键是引资引智参与政府治理，发挥 " 专业人干专业事 " 优势，改善公共服务。 ( 人民日报中央厨房 · 麻辣财经工作室 李丽辉 )
来源 : 中央厨房