麻辣财经：独家专访发改委负责人，这张“清单”不一般！

丫筠

备受广大投资者关注的《市场准入负面清单 ( 2018 年版 ) 》 ( 以下简称《清单 ( 2018 年版 ) 》 ) 于 12 月 24 日正式对外公布，标志着我国全面实施市场准入负面清单制度。
2018 版的清单中，禁止和许可类事项比试点版缩减了约 54%，其重要调整主要是什么？这一市场准入管理模式的重大改革，究竟意味着什么？麻辣财经记者独家专访了国家发展改革委负责人。
一张清单全覆盖：" 清单 " 以外市场主体皆可依法进入，各级政府均不再审批
记者：尽管很多人对 " 市场准入负面清单 " 这个词并不陌生，但是市场准入负面清单制度是什么，恐怕就有很多人不是很清楚了。这张 " 清单 " 怎么管市场准入，还请您通俗地介绍一下。
国家发展改革委负责人：市场准入负面清单制度，是指国务院以清单方式明确列出在中华人民共和国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。" 清单 " 以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入，在市场准入环节，各级政府均不再审批。
简单地说，就是全面梳理市场主体投资经营活动中，各类禁止和需履行许可程序的市场准入事项，并将其逐一列出，做到 " 一张清单全覆盖 "。
记者：受传统计划经济的影响，我们原来是用 " 正面清单 " 的理念来管理投资，这就导致审批环节过多、审批事项分散、准入门槛高而且审批程序繁琐，市场准入环节成本高效率低。尽管近些年来 " 放管服 " 改革取得了显著的成果，但是在市场准入、审批许可等方面，各种 " 卷帘门 "、" 玻璃门 "、" 旋转门 " 等不合理限制还未完全消除。那么现在，我们管理理念和方式从 " 正面清单 " 转向 " 负面清单 "，这里面的重大意义何在？会给中国市场带来怎样的新机遇？
国家发展改革委负责人：负面清单是国际上广泛采用的外资准入管理方式，我国将其引入到国内经济治理，是一项重大的制度创新。
全面实施市场准入负面清单制度，旨在推动政府职能深刻转变，使政府在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，这是一场重塑政府和市场关系、刀刃向内的政府自身革命，也是近年来实现经济稳中向好的关键一招。相比 " 正面清单 " 规定 " 可以做什么 "，负面清单是一种更为开放、更加包容、更为透明的市场准入管理模式。主要有四个方面的重大意义：
一是有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用。全面实施市场准入负面清单制度，意味着我国在市场准入领域确立了统一公平的规则体系，意味着清单之外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等自主选择是否进入，有关部门和地方政府不能再随意出台对市场准入环节的审批措施，真正实现了 " 非禁即入 "。全面实施市场准入负面清单制度，厘清了市场和政府在市场准入环节发挥作用的边界，市场主体可以根据市场准入负面清单，一目了然地知晓什么不能做、什么需要审批许可、什么可以自主决定，从而为市场主体的创业创新提供了巨大空间，有利于市场这只 " 看不见的手 " 在市场准入环节发挥决定性作用。这项制度的建立将会加快推动形成各类市场主体公开公平公正参与竞争的市场环境，不断完善统一开放、竞争有序的现代市场体系，为发挥市场在资源配置中的决定性作用提供制度性保障。
二是有利于激发市场主体活力。市场准入负面清单制度全面实施后，无论是国企、民企还是混合所有制企业，无论是内资还是外资，无论是大企业，还是中小企业，都一视同仁，享有同等的市场准入条件待遇，实现 " 规则平等、权利平等、机会平等 "。全面实施市场准入负面清单制度，进一步规范各级政府在市场准入环节的管理权限和措施，有利于打破各种形式的不合理限制和隐性壁垒，将 " 剩余决定权 " 和 " 自主权 " 赋予市场主体，实现 " 海阔凭鱼跃，天高任鸟飞 "，充分激发各类市场主体特别是非公有制经济的活力和创新创业活力。
三是有利于政府加强事中事后监管。全面实施市场准入负面清单制度，要求政府从 " 重事前审批 " 转变为 " 加强事中事后监管 "，将监管关口后移，把更多监管资源投向加强对市场主体投资经营行为的事中事后监管。全面实施市场准入负面清单制度后，各级政府要不断提升事中事后监管能力和水平，通过动态的、全流程的风险监测与管理，切实把该管的事管好，使市场既充满活力又规范有序。
四是有利于推进其他相关方面的改革。市场准入负面清单是一项基础性制度，也是一项复杂的系统性工程。全面实施市场准入负面清单制度，有利于明确政府发挥作用的职责边界，强化政府在战略、规划、政策、标准等制定和实施方面的功能。同时，将进一步推动与市场准入负面清单相关的审批体制、投资体制、监管机制、社会信用体系和激励惩戒机制的改革，进一步完善与市场准入制度相关的法律、法规，推进国家治理体系和治理能力现代化。
清单共列禁止和许可类事项 151 项，比试点版减少 177 项
记者：大众最关心的还是这张 " 负面清单 " 都包含了哪些具体内容。在我国，" 禁止准入 " 的领域又是哪些？
国家发展改革委负责人：这次发布的《清单 ( 2018 年版 ) 》，主要包括清单说明、清单主体和附件三部分。
第一部分是清单说明。清单说明共有九条，是清单总的遵循，对清单的内容、定位、范围、事项来源、适用条件、法律效力层级、制定权限等，以及清单与我国参加的国际公约、与其他国家或地区签订的双多边协议的关系等问题作出了明确，进一步厘清了清单的边界。
第二部分是清单主体。清单主体包括 " 禁止准入类 " 和 " 许可准入类 " 两大类，其中禁止准入类 4 项、许可准入类 147 项，一共有 151 个事项、581 条具体管理措施，与《清单 ( 试点版 ) 》相比，事项减少了 177 项，具体管理措施减少了 288 条。
禁止准入类事项包括 4 个事项。第 1 项是法律法规明确设立的与市场准入相关的禁止性规定，第 2 项是《产业结构调整指导目录》中禁止投资和禁止新建的项目。第 3 项 " 禁止违规开展金融相关经营活动 " 和第 4 项 " 禁止违规开展互联网相关经营活动 "，是针对当前金融领域、互联网领域新技术、新产品、新业态、新商业模式层出不穷的形势，为防范出现重大风险，在会同相关行业主管部门梳理现行管理措施基础上提出，并报国务院批准后列入的事项。对于禁止类事项，市场主体不得进入，行政机关不予审批。
许可准入类事项共 147 项，涉及到国民经济行业 20 个分类中的 18 个行业 128 个事项；《政府核准的投资项目目录》事项 10 项；《互联网市场准入禁止许可目录》事项 6 项；信用惩戒等其他事项 3 项。从行业分类看，9 个行业超过了 10 个事项，其中，制造业有 26 项，交通运输、仓储和邮政业 12 项，批发和零售业 11 项，金融业 11 项，文化、体育和娱乐业 11 项。这些许可准入类事项，由市场主体提出申请，行政机关依法依规作出是否予以准入的决定，或由市场主体依照政府规定的准入条件和准入方式合规进入。
第三部分是附件，包括两个附件，第一个附件汇总列出了现有法律法规明确设立的与市场准入相关的具体禁止性规定，共 15 类 135 条。第二个附件列出了《清单 ( 2018 年版 ) 》对《产业结构调整指导目录 ( 2011 年本 ) ( 修正 ) 》的 7 处修订调整的有关内容。
记者：与试点版相比， 2018 版清单有哪些重要的变化？
国家发展改革委负责人：《清单 ( 2018 年版 ) 》是在试点版的基础上修订形成的，基本延续了试点版的框架结构和主要内容，保证了清单的稳定性和连续性。根据清单试点情况和各方面意见，新版清单主要在三个方面进行了调整修订。
一是增加清单说明。以便市场主体和各级政府正确理解和使用清单。
二是优化清单结构。主要在三个方面进行了优化：首先，主清单不再逐条列出法律法规明令禁止的事项，具体相关法律措施以清单附件形式列出，便于市场主体参考。其次，不再逐条列出《产业结构调整指导目录》具体措施，将此次修订调整的 7 条措施作为附件列出。 第三，在清单中增设 " 地方性许可措施 " 栏目，进一步提升清单的完备性。
三是进一步规范和缩减清单事项。此次修订从是否符合清单定位要求、是否合法有效、表述是否准确等方面对清单事项和管理措施进行逐条评估，并作进一步优化整合。做到该减的坚决减，该留的科学留，该增的合理增。
正确处理统一性和差异性，行业性、领域性、区域性市场准入管理措施纳入清单
记者：既然我们是要构建全国统一的大市场，为什么还要在 " 清单 " 内设有 " 地方性许可措施 "，给地方留一个 " 自由裁量权 " 的口子？
国家发展改革委负责人：考虑到我国地区发展差异大，资源要素禀赋、主体功能定位等方面也有很大不同，为增强市场准入负面清单的操作性、针对性，允许省级人民政府在全国统一的市场准入负面清单基础上，根据本地区资源要素禀赋、主体功能定位、产业比较优势、生态环境影响等因素，提出调整市场准入负面清单的建议，报国务院批准后实施。
为此，在清单中增设 " 地方性许可措施 " 栏目，将少量全国性管理措施未涵盖、符合清单定位且设立依据合法有效的地方性市场准入管理措施 ( 共 33 条 ) ，列入《清单 ( 2018 年版 ) 》的 " 地方性许可措施 " 栏目，进一步提升清单的完备性。例如，各地对承储地方储备粮油的市场主体都有资格认定的规定；上海，设立了酒类专卖业务许可；云南设立了生产性废旧金属收购业务许可等。
记者：那么，市场准入负面清单与外商投资负面清单又是什么关系？
国家发展改革委负责人：当前，我国对外资采取的是准入前国民待遇加负面清单的管理模式。2018 年 6 月，国家发展改革委、商务部对外发布了《外商投资准入特别管理措施 ( 负面清单 ) ( 2018 年版 ) 》。社会各界对这两个清单的关系比较关注，在此我再进一步介绍一下。
两个清单各有定位、功能不同。外商投资负面清单仅针对境外投资者，属于外商投资管理范畴。市场准入负面清单是适用于境内外投资者的一致性管理措施，是对各类市场主体市场准入管理的统一要求，属于国民待遇的一部分。外商投资准入负面清单之外的领域，按照内外资一致原则实施管理。
记者：我们强调 " 一张清单全覆盖 "，那么现行的《产业结构调整指导目录》与《政府核准的投资项目目录》还有效吗？" 清单 " 与现行的这些产业政策、投资政策是什么关系？会不会造成新的 " 政出多门 "" 文件打架 "，乃至部门间审批的新一轮推诿扯皮？
国家发展改革委负责人：《清单 ( 2018 年版 ) 》将我国产业政策、投资政策及其他相关制度中市场准入类的管理措施直接衔接纳入，确保 " 全国一张单 " 的权威性与统一性，有助于各方面政策协调统筹，也使清单更加方便易用。主要包括三个方面。
一是《产业结构调整指导目录》。按照国家产业政策，《产业结构调整指导目录》中的 " 淘汰类项目 " 禁止投资、" 限制类项目 " 禁止新建，这属于禁止准入的范畴。《清单 ( 2018 年版 ) 》在将现行《产业结构调整指导目录 ( 2011 年本 ) ( 修正 ) 》中的 " 淘汰类项目 " 和 " 限制类项目 " 直接纳入的同时，还作出了 7 处修订调整。
二是《政府核准的投资项目目录》。将《政府核准的投资项目目录 ( 2016 年本 ) 》中，与清单相关的 10 个事项直接纳入《清单 ( 2018 年版 ) 》许可类。
三是《互联网行业市场准入禁止许可目录》。该目录是按照《国务院关于积极推进 " 互联网 " 行动的指导意见》 ( 国发〔2015〕40 号 ) 要求制定的，纳入《清单 ( 2018 年版 ) 》统一公布。近年来，我国在互联网技术、产业、应用以及跨界融合等方面成就显著，但新业态发展过程中，也面临着不少体制机制障碍。我们相信，对互联网领域采用负面清单模式管理，有利于构建开放包容环境，将有效激发市场主体活力，促进互联网行业健康蓬勃发展。
建立清单信息公开、动态调整等配套措施，推动 " 非禁即入 " 普遍落实
记者：公布 " 负面清单 " 只是全面实施市场准入负面清单制度第一步，如何将 " 负面清单 " 从纸上落到实处，避免以文件落实文件？又如何防止好政策在落实中变形走样？
国家发展改革委负责人：全面实施市场准入负面清单制度后，国家发展改革委、商务部将按照党中央、国务院要求建立健全实施市场准入负面清单制度的工作机制，不断完善配套措施，规范市场准入管理，推动 " 非禁即入 " 普遍落实，维护公平竞争的市场环境。
一是建立清单信息公开机制。国家发展改革委已会同商务部初步建立市场准入负面清单信息公开机制，通过发展改革委门户网站等渠道，向社会公开《清单 ( 2018 年版 ) 》有关内容信息，便于市场主体实时查询。下一步我们将会同各地区各部门，进一步丰富清单信息公开内容，不断提升市场准入政策透明度和负面清单使用便捷性。
二是建立清单动态调整机制。我们将按照有关工作安排，研究制定清单动态调整工作方案，明确和细化清单调整频次、方式、流程，探索建立市场准入负面清单调整第三方评估机制。通过动态调整机制进一步缩减清单事项，优化清单结构，推动市场准入不断放宽，增强清单事项的科学性、规范性和权威性。
三是完善与行政审批事项的衔接机制。各地区各部门要健全完善与市场准入负面清单制度相适应的审批体制，确保在清单之内的事项管得住、管得好，便利高效，确保清单之外无审批事项，实现各类市场主体依法平等进入清单以外的行业、领域、业务等。
实行市场准入负面清单制度是一项系统工程，国家发展改革委、商务部将会同相关部门进一步建立健全与市场准入负面清单制度相适应的准入机制、审批体制、事中事后监管机制、社会信用体系和激励惩戒机制以及商事登记制度等系列制度。 ( 人民日报中央厨房 · 麻辣财经工作室 )